Porque é que as negociações multilaterais são complexas?

Devido ao número potencialmente elevado de variáveis que podem interagir, as negociações multilaterais têm uma dinâmica muito particular e apresentam o grau mais elevado de complexidade. Por conseguinte, para serem eficazes, os negociadores responsáveis pela sua preparação e condução devem possuir competências muito mais vastas do que as exigidas para as negociações bilaterais.
Quatro características específicas dificultam as negociações multilaterais:
- A presença de diferentes interesses, objectivos e estratégias
Um dos principais desafios enfrentados pelos negociadores durante as negociações multilaterais é não só a multiplicidade, mas também, muitas vezes, a natureza contraditória dos interesses e objectivos envolvidos. Cada parte utilizará várias estratégias para orientar o resultado no sentido da satisfação dos seus próprios interesses e objectivos. Por conseguinte, existe um grande risco de se concentrarem em interesses opostos e antagónicos.
Por exemplo, na luta contra o Estado Islâmico (Daech), as diferenças entre os actores supostamente aliados tornam a perspetiva de sucesso desta luta incerta e remota. O "jogo duplo da Turquia explica-se pelo apoio militar americano aos curdos sírios aliados do PKK, o partido rebelde curdo turco.
A relutância das monarquias do Golfo (Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos e Jordânia) explica-se pela sua vontade de evitar que os ataques americanos reforcem o poder do sírio Bashar al Assad, aliado do seu rival xiita Irão. Da mesma forma, estas monarquias opõem-se a um outro membro da coligação reunida pelos Estados Unidos, o Qatar, porque o acusam de continuar a financiar os jihadistas da Al-Qaeda e da Al-Nosra, apesar do seu compromisso.
E quando Putin, na última sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, propôs que todos os actores envolvidos na guerra contra o Daech na Síria se juntassem, os objectivos de uns (França, Turquia e Arábia Saudita) - derrubar Assad primeiro - entraram em conflito com os de outros (Rússia, Irão, China, etc.) - preservá-lo e depois acompanhar a transição - impedindo a formação da coligação.
É o caso da França, que foi particularmente dura num acordo com o Irão para não ofender o seu aliado e "cliente" Arábia Saudita. Não há dúvida de que colherá os benefícios desta atitude, pois a Arábia Saudita tem agora um terrível ressentimento contra os Estados Unidos. Acusa os Estados Unidos de terem reforçado mais uma vez o eixo xiita em detrimento do eixo sunita, de que é o porta-estandarte, na sequência da guerra no Iraque, em 2003, para derrubar Saddam e instalar um governo xiita.
Para complicar ainda mais a situação, cada partido pode enfrentar a oposição do seu próprio campo, que não partilha a mesma visão dos seus interesses. Recorde-se a oposição dos republicanos - sob o pretexto, entre outros, de que representa uma ameaça para a segurança de Israel - a um acordo assinado com o Irão pelo democrata Obama. Não é preciso ser um grande especialista para adivinhar que a perspetiva das próximas eleições presidenciais - a conquista do eleitorado judeu - é um fator importante nesta atitude. Na mesma linha, vários grupos de opinião europeus manifestaram a sua oposição ao financiamento, uma vez mais, dos défices da Grécia.
O primeiro passo é identificar todos os interesses e objectivos de todas as partes. Em seguida, é necessário identificar e desenvolver os objectivos e interesses comuns e partilhados. Caso contrário, as negociações arrastar-se-ão durante muito tempo.
- Formar coligações para construir um acordo ou bloqueá-lo
A partir do momento em que há três ou mais partes numa negociação, existe a possibilidade de se formarem coligações entre diferentes membros que têm interesse em cooperar em conjunto. O objetivo é fazer avançar a negociação a favor de um acordo que seja vantajoso para os seus interesses e objectivos, ou bloquear um acordo emergente que considerem menos favorável. O que complica ainda mais estas situações é o facto de, dependendo da questão em discussão, algumas partes poderem ser simultaneamente membros de uma coligação favorável e de uma coligação oposta.
Além disso, se houver um grande desequilíbrio de poder entre os seus membros, as alianças podem levar alguns a impor as suas preferências aos outros. Consequentemente, pode desenvolver-se uma atmosfera competitiva, levando os que são excluídos ou simplesmente derrotados a formar coligações contraproducentes que podem prejudicar futuras negociações. Consequentemente, as alianças tendem a ser instáveis e podem conduzir a soluções erradas e ineficazes. De facto, uma das partes pode impedir um acordo que poderia ser benéfico para todas as outras.
Em todo o caso, graças à formação de coligações, as negociações multilaterais, quer envolvam três, dez ou cem partes, tendem, através destes agrupamentos, a reduzir-se a um conjunto de blocos mais pequenos, por vezes apenas dois ou três. De certa forma, isto torna-as mais fáceis de gerir. Recorde-se o axioma do teórico dos jogos Oskar Morgenstern: "qualquer jogo que envolva três jogadores é simplificado para dois, sendo que o terceiro termo acaba por se fundir com um dos outros jogadores"..
Toda esta dinâmica é única e, obviamente, inexistente nas negociações bilaterais.
- A evolução constante da alternativa de cada parte a um acordo negociado
Numa negociação bilateral, o negociador apenas tem de estimar e definir a sua melhor solução alternativa para um acordo negociado (BATNA significa a melhor solução de que dispõe em caso de fracasso da negociação), bem como a da outra parte. Numa negociação multilateral, isto torna-se mais complicado. Perante cada nova coligação suscetível de a excluir de um acordo, cada parte tem de recalcular e reestimar o seu BATNA. Ao criar uma coligação com outras partes, uma parte pode melhorar significativamente o seu próprio MESORE e, ao mesmo tempo, enfraquecer o MESORE das outras partes. Neste caso, existe o risco de estes retribuírem o favor.
Uma vez que as coligações são, por natureza, fluidas, cada parte é obrigada a reconsiderar constantemente o seu BATNA (a sua melhor solução fora do acordo) à medida que as coligações evoluem. Consequentemente, a estabilidade da zona de acordo possível é alterada.
Por último, se o processo de decisão definir que um maioritário é suficiente para tornar um acordo vinculativo, uma parte pode, por conseguinte, ser forçada a celebrar um acordo mesmo que o seu MESORE lhe seja mais favorável.
A comunicação de informações coloca igualmente problemas. Na sequência de uma manobra destinada a convencer um partido a aderir a uma aliança, existe o risco de a informação dada a esse partido ser revelada a outros de forma contrária à sua vontade.
Esta evolução constante do MESORE e a instabilidade dos acordos possíveis tornam as negociações multilaterais difíceis de conduzir e gerir.
- Questões de gestão de processos de intercâmbio
Como em qualquer grupo, durante uma negociação multilateral as partes escolherão, de entre diferentes papéis, aquele que melhor se adequa ao seu contexto no momento: o promotor coligações que tomarão a iniciativa de empurrar os outros para a sua visão; o adversário que lutará para bloquear qualquer acordo e preservar a sua liberdade de ação; o observador que ficará em segundo plano e manterá a pontuação sem se molhar demasiado; o facilitador que procurará, a partir de uma posição de neutralidade e sem defender um interesse particular, levar o grupo a chegar a um acordo; o seguidorNão têm interesses particulares a defender, mas estão dispostos a apoiar um ou outro lado.
A França, com o seu objetivo de minimizar o risco de proliferação nuclear nas suas negociações com o Irão, há muito que se opõe. Os Estados Unidos, pelo contrário, foram os verdadeiros promotores deste acordo, que foi concebido para encontrar apoios na região, para além do da Arábia Saudita.
Dado o número de actores envolvidos, é essencial atribuir animação sessões de negociação com alguém. Caso contrário, instala-se o caos. Como é que tudo isto pode ser gerido sem preconceitos? Se uma das partes decidir assumir a liderança, como é que pode evitar ser vista como uma tentativa de retirar poder às outras? Para evitar estes riscos, deve ser escolhido um facilitador neutro, exterior ao grupo?
Este animador tem três funções principais: facilitadorajudar o grupo a definir a ordem de trabalhos e a distribuir as tarefas; produtorO objetivo é chegar a um resultado concreto, reunindo os resultados do trabalho e sintetizando-os; reguladorTrata-se de garantir o respeito das regras do jogo, de ajudar a gerir as interacções entre as partes e de acompanhar as escolhas feitas em termos de comunicação externa. Este último ponto é estratégico nas negociações internacionais, porque é necessário gerir simultaneamente os aliados e os adversários externos e internos.
Uma das muitas questões fundamentais a resolver na gestão dos processos de interação é a de saber quais as partes a envolver e quais as que devem ser excluídas. Por exemplo, muitos criticaram o facto de nem todos os países da União Europeia, mas apenas os 17 países da zona euro, terem sido envolvidos na gestão da crise da dívida grega.
Por outro lado, tendo em conta que se trata da sua bacia natural, os Estados Unidos asseguraram que a China não faz parte do Acordo de Comércio Livre Ásia-Pacífico (TPP) concluído em Atlanta entre 12 países. Este acordo, que define a arquitetura das futuras trocas comerciais na região, levou dois anos a ser negociado. Podemos imaginar a reação da China ao ser ultrapassada pelos Estados Unidos. Note-se que este acordo é o prelúdio de outra negociação muito controversa - o Acordo de Comércio Livre Transatlântico (TAFTA) - em curso desde julho de 2013 entre os Estados Unidos e a União Europeia.
Do mesmo modo, a determinação do número de partes necessárias para tornar vinculativa a aplicação de uma decisão é outra questão que deve ser abordada. Deverá haver um unânimeum consenso, ou é suficiente para um maioritário para tornar o acordo vinculativo? A rejeição por alguns países, incluindo a França, do princípio proposto pela Comissão Europeia de impor quotas de migrantes por país, obrigou a Comissão a considerar outras chaves de repartição consideradas mais equitativas.
Há ainda que discutir outras questões processuais. Estas dizem respeito à organização dos debates em sessão plenária, à coordenação e integração dos trabalhos dos grupos de trabalho e à necessidade ou não de recorrer a entidades externas (facilitadores, peritos, observadores, etc.). Para complicar as coisas, embora, como vimos, as coligações possam estabelecer relações de cooperação entre diferentes partidos, também podem existir desacordos dentro do mesmo partido antes da negociação multipartidária. Basta recordar as tensões entre Laurent Fabius e Ségolène Royal por causa do seu desacordo sobre quem é responsável pela cimeira sobre o clima, COP 21, que se realizará em Paris em dezembro de 2015.